Nicht nur die Entscheidungsfindung im Kreml liegt weitgehend im Dunklen. Wir wissen auch wenig wirklich Valides darüber, wie einmal getroffene Entscheidungen um- und durchgesetzt werden. Das gilt sowohl für formelle Entscheidungen, also die Erlasse des Präsidenten, als auch für informelle, für mal mehr, mal weniger öffentlich ausgesprochene „Empfehlungen“ oder „Wünsche“ Putins selbst oder hochgestellter Beamter der Präsidentenadministration. Die meisten Vorstellungen darüber, wie aus im Kreml Ausgedachtem oder Gewolltem tatsächlich Politik wird, stützen sich nach wie vor auf die von Putin ganz am Anfang seiner Präsidentschaft ausgerufene „Vertikale der Macht“, also einer Art durch mehr oder weniger kodifizierte Normen gesteuertes Kommandosystem, einem Militärapparat ähnlich.
Nun wissen wir aber auch, dass viele „oben“ beschlossene und verkündete Anweisungen nie, nur teilweise oder in sehr veränderter Form umgesetzt werden. Je nach Zählung soll das sogar die Mehrheit der Erlasse Putins betreffen. Irgendetwas stört die Macht in Russland also nachhaltig, wirklich vertikal integriert zu sein. Der Einfluss der sogenannten Machtgruppen im Kreml könnte eine Erklärung dafür sein. In ihrem jeweiligen Einfluss- und Kontrollbereich können sie ihnen nicht genehme Weisungen offenbar blockieren oder zumindest ihre Umsetzung verzögern oder, auf dem Weg nach unten, ihren Inhalt erheblich verändern. Diese Machtgruppen im und um den Kreml greifen dieser Vorstellung nach in den Lauf der staatlichen Dinge ein und versuchen, sie in eine ihnen genehme Richtung zu lenken. Zudem nehmen sie, je nach „Zugang zum Körper“ (eine eher vormoderne Vorstellung) auf Entscheidungen schon bei ihrer Entstehung Einfluss.
Dabei sollte man nicht das immer schon zu stark vereinfachende duale Schema einer eher illiberalen, konservativen, autoritär orientierten und mit den Justiz- und Sicherheitsbehörden verbundenen Gruppe und einer anderen, liberal-marktwirtschaftlich orientierten Gruppe, mit Basis vor allem im ökonomischen Block der Regierung vor Augen haben. Denn zum einen scheinen mit Letzterer in Verbindung gebrachte Akteure aus Kreml und Regierung im vergangenen Jahr im Zuge der Russland-Ukraine-Krise erheblich an Einfluss auf Putins Entscheidungen verloren zu haben. Zum anderen war es aber wohl nie einfach so, dass es zwei (oder auch mehrere) feste, mehr oder weniger klar abgrenzbare Gruppen gab. Ich stelle mir eher situative Koalitionen vor, die sich von Fall zu Fall zusammen finden, gegenseitige Verpflichtungen eingehen oder einlösen und eher informelle Deals abschließen. Darunter sind dann zwar auch mehr oder weniger engere Seilschaften mit gemeinsamer Geschichte, ähnlich liegenden (auch institutionell bedingten) Interessen oder politischen Ansichten, aber insgesamt ist das Machtgefüge weit amorpher und situativer als es die Vorstellung fester Machtgruppen nahelegt.
Außerdem sollten die Beharrungs- und Bewegungskräfte der staatlichen Verwaltung nicht zu gering geschätzt werden. Durch eine als „legalistisch“ wohl recht zutreffend beschriebene Behördenpraxis bei der Umsetzung politischer Vorgaben wird Legitimität zu schaffen versucht. Diese Praxis zeichnet sich durch ein positivistisches, dem „Buchstaben“ und nicht dem „Geist“ folgenden Verständnis von „Recht“ und Gesetz“ aus. Auch aus diesem Rechtsverständnis lässt sich übrigens (zumindest teilweise) erklären, warum internationale, staatliches Handeln den Bürgern gegenüber einschränkende Rechtsnormen wie die Allgemeine und die Europäische Erklärung der Menschenrechte auch so viel Ablehnung in Russland stoßen.
Nach diesen ein wenig trockenen und etwas fleischlosen (ich bitte Vegetarier und erst recht Veganer, mir dieses Bild hier zu verzeihen) Ausführungen, möchte ich das Geschriebene anhand zweier Beispiele aus dem NGO-Bereich etwas besser fassbar machen: die kalte staatliche Übernahme des Lagermuseums Perm-36 und die Eintragung der Flüchtlings- und Migrantenorganisation „Bürgerbeteiligung“ von Swetlana Gannuschkina in das sogenannte „Agentenregister“ durch das Justizministerium.
Beide NGOs sind sowohl national wie international hoch angesehen. Beide gehören zum großen Netzwerk von Memorial. Beide haben in der Vergangenheit, trotz aller demonstrierten Unabhängigkeit, immer gut mit den Behörden zusammen gearbeitet.
Zuerst Perm-36. Das Lagermuseum wurde Mitte der 1990er Jahre aufgebaut und hatte seither den Status eines staatlichen, wenn auch von einer NGO betriebenen Museums. Das zeigte sich u.a. darin, dass das Gelände weiter der Gebietsverwaltung Perm gehörte und seine Erhaltung auch von ihr finanziert wurde. Die NGO Perm-36 betrieb das Museum, war für die Ausstellungen und die Bildungsprogramme zuständig. Als Präsident Putin 2013 einen Erlass über ein finanziell gut ausgestattetes Programm zur „Verewigung des Andenkens an Opfer politischer Repression“ unterzeichnete, stand darin Perm-36 als einer von drei Hauptpunkten, wie es schien, ein durchaus erfolgreiches Beispiel der Zusammenarbeit zwischen Staat und NGOs in einem politisch auch schon seinerzeit hoch sensiblen Feld.
Doch gleichzeitig hatten bereits im Frühjahr jenes Jahres die Angriffe der Gebietsverwaltung Perm auf das Museum Perm-36 begonnen. Versprochene Zahlungen wurden nicht geleistet, es gab eine öffentliche Kampagne gegen die „Geschichtsfälscher“ von Memorial, das alljährlich Ende Juli stattfindende Menschenrechtsfestival „Pilorama“ musste abgesagt werden. In Moskau intervenierte der von Michail Fedotow geleitete Menschenrechtsrat beim Präsidenten. Es kam zu Verhandlungen mit der Präsidentenadministration, die, in Person ihre stellvertretenden und für Innenpolitik zuständigen Leiters Wjatscheslaw Wolodin, zu verstehen gab, dass ihr am Fortbestand von Perm-36 gelegen sei.
Die Angriffe gingen, vor allem auf regionaler Ebene, trotzdem weiter, konzentrierten sich nach der Annexion der Krim auf die angebliche “Verherrlichung ukrainischer Faschisten“ im Museum (dort waren zu Sowjetzeiten vor allem Dissidenten eingesperrt und Menschen, die die Eigenständigkeit von Sowjetrepubliken forderten, insbesondere aus dem Baltikum und der Ukraine). Die Geschäftsführerin von Perm-36 wurde entlassen und durch eine Beamtin der Gebietsverwaltung ersetzt. Im Herbst 2014 setzte Wolodin nach weiteren Verhandlungen daraufhin eine Arbeitsgruppe ein, die aus Vertretern von Memorial und der Gebietsverwaltung besteht und vom ehemaligen Menschenrechtsbeauftragten Wladimir Lukin geleitet wird. Wie es schien, war gegen Ende des Jahres ein Kompromiss gefunden. Doch Anfang 2015 schaltete die Gebietsverwaltung erneut auf stur. Das Museum ist zu. Die Leute von Memorial, also die NGO Perm-36 haben keinen Zugang. Zwar tagt die Arbeitsgruppe gegenwärtig weiter, aber an einen für Perm-36 günstigen Ausgang glaubt kaum noch jemand.
Wie konnte das kommen, dass das Museum zugemacht wird, obwohl die zuständige Abteilung im Kreml sie (aus welchen Gründen auch immer) lieber offen hätte? Eine Erklärung wäre, dass es sich nur um eine Art diabolisches Spiel mit dem Opfer handelt, dem auf der einen Seite Hoffnung gemacht wird, obwohl es auf der anderen Seite längst zum Tode verurteilt ist. Doch das ist unwahrscheinlich. Denn Wolodin hat mit den nun desavouierten öffentlichen Erklärungen durchaus einen Teil seiner Autorität riskiert. Es ist wohl eher so, dass es „den Kreml“ als konsolidiert handelndes politisches Subjekt oft nicht gibt, dass die „Machtvertikale“ eine vereinfachende Fiktion ist.
Im konkreten Fall scheinen andere Akteure, wohl mit enger Verbindung zu den Sicherheitsbehörden, an Wolodin vorbei (der, wohlgemerkt, im öffentlich geäußerten und formal durch einen Erlass bekräftigten Auftrag von Putin handelt) die Sache torpediert zu haben. Die Gebietsverwaltung hat, auch weil das anscheinend eher in ihrem eigenen Interesse lag, mehr auf die (nicht-öffentlichen) Winke (oder Anweisungen) aus dieser Richtung gehört als auf die direkten „Bitten“ von Wolodin.
Hinzu kommt, dass sich im Laufe der Auseinandersetzung die Schere zwischen der Konzeption des Lagermuseums (also des tatsächlichen Andenkens an die Opfer politischer Repression) und der offiziellen Geschichtspolitik immer weiter geöffnet hat. Unter den heutigen politischen Bedingungen ist es ja wirklich schwer vorstellbar, dass ein mit dem Staat verbundenes Museum in Russland an einen ausdrücklichen ukrainischen „Nationalisten“ (das Wort hier im dem Sinne gebraucht, dass er zu Sowjetzeiten für eine unabhängige Ukraine eintrat) wie dem in Perm-36 im August 1985 unter ungeklärten Umständen zu Tode gekommen Dichter Wasyl Stus erinnert. Auch Dissidenten wie Sergej Kowaljow, Menschenrechtsbeauftragter unter Präsident Jelzin und einer der letzten Gefangenen von Perm-36, bevor das Lager 1988 geschlossen wurde, passen da nicht hinein.
Kurz noch zum zweiten Beispiel. „Bürgerbeteiligung“, gegründet und geleitet von Swetlana Gannuschkina (die für ihre Arbeit 2004 mit dem Nansen-Flüchtlingspreis des UNHCR ausgezeichnet wurde), betreibt ein Netzwerk von Beratungs- und Hilfsstellen für Flüchtlinge und Zwangsumsiedler in mehr als 50 russischen Regionen. Die Arbeit wird im Wesentlichen mit ausländischem Geld finanziert (darunter direkt vom UNHCR), ist für die russischen Migrationsbehörden mitunter unangenehm, geschieht aber oft in enger Zusammenarbeit, da der FMS, der Föderale Migrationsdienst, weder die Kapazitäten noch seine Mitarbeiter/innen ausreichende Kompetenzen für die Unterstützung von Flüchtlingen haben. Außerdem fehlt den Flüchtlingen sehr häufig das Vertrauen in die staatlichen Institutionen, die sie in erster Linie (egal ob nun zu Recht oder zu Unrecht) in Ordnungs- und Polizeifunktionen wahrnehmen.
Der FMS hat also nichts Grundsätzliches gegen die Arbeit von „Bürgerbeteiligung“, im Gegenteil. Es gibt aber nun einmal das sogenannte „NGO-Agentengesetz“ und den inzwischen offensichtlichen politischen Auftrag an das Justizministerium, möglichst alle auch nur irgendwie sich unabhängig benehmende NGOs mit ganz oder teilweiser ausländischer Finanzierung in das „Agentenregister“ aufzunehmen. Swetlana Gannuschkina wäre nun durchaus bereit, auf das ausländische Geld zu verzichten, gäbe es denn inländisches für ihre Arbeit. Das ist in einer Sitzung des schon erwähnten präsidialen Menschenrechtsrats im Vorjahr dokumentiert. Dort fragte sie Vizekremlchef Wolodin, der an der Sitzung teilnahm, was sie denn machen solle. Auf seine Rückfrage, um welche Summe es gehe, antwortete Gannuschkina, 55 Millionen Rubel im Jahr (das waren, vor der jüngsten Abwertungswelle, rund 1,5 Millionen US-Dollar). Wolodin antwortete mit der an seine Mitarbeiter gerichteten Frage, dieses Geld werde doch wohl noch zu finden sein. Teilnehmer/innen der Sitzung verstanden das als Auftrag , das Geld für Gannuschkina zu finden.
Bisher wurde es nicht gefunden, aber es werden Gespräche darüber geführt. Es besteht also wohl noch Aussicht. Doch die ins Rollen gekommene Justizministeriumsmaschine war schneller. „Bürgerbeteiligung“ wurde verordnet, sich freiwillig als „Agent“ registrieren zu lassen, ansonsten werde man, das Justizministerium, das seit Sommer 2014 das Recht dazu hat, das selbst tun. Dann aber würden zusätzlich 300.000 Rubel Strafe wegen mutwilliger Gesetzesverletzung fällig. Den Hinweis auf den baldigen möglichen Verzicht auf ausländische Finanzierung konterte das Justizministerium mit der Perspektive, wenn es soweit sei, könne man ja die seit einer kürzlich erfolgten Gesetzesänderung nun mögliche Entfernung von der „Agentenliste“ betreiben (wobei, neben allen Unwägbarkeiten dieser Prozedur, auf der entsprechenden Website des Justizministeriums sichtbar bliebe, dass die Organisation einst „Agent“ gewesen ist). Für die Arbeit von „Bürgerbeteiligung“ (noch einmal: sie wird im Großen und Ganzen und trotz des gelegentlichen Ärgers über die unzähmbare Swetlana Gannuschkina sowohl vom FMS als auch in der Kremladministration geschätzt) bedeutet das einen Teufelskreis: Staatliches Geld, das Wolodin in Aussicht gestellt hat, darf an „Agenten“ nicht vergeben werden.
Auflösen könnte solche Teufelskreise oder die offensichtliche Desavouierung präsidialer Erlasse wie im Fall Perm-36 wohl nur Putin selbst. Der Präsident kann, so er will, auch in Einzelfälle eingreifen und sie zu einem ihm genehmen Ergebnis bringen. Das geschieht auch mitunter. Allerdings sind derartige „Abweichungen“ von der „Machtvertikale“, wie die hier beschriebenen so häufig, dass sie wohl eher als die Regel denn als Ausnahme zu gelten haben. Das dürfte die Folge eines zumindest innerhalb des „Kremls“ funktionierenden Systems von „Checks und Balances“. Eben weil der Präsident jederzeit und überall eingreifen, Entscheidungen treffen und bereits kodifizierte Entscheidungen ändern kann, hat sich ein Dualismus aus formellen und informellen Strukturen gebildet. Das ist von oben gewollt, denn gerade die konkurrierenden Interessen innerhalb des Apparats (solange sie sich nicht als feste Machtgruppen ausbilden) tragen erheblich zur Erhaltung Putins als oberstem „Schiedsrichter“ oder Entscheider bei. Die hier beschriebenen „Abweichungen“ sind also keine Anormalitäten, sondern wohl kaum vermeidliche Nebenwirkungen.